Tomando como referencia el articulado de la LPAC, haremos referencia en esta entrada a las disposiciones generales de la misma, haciendo hincapié en el objeto y el ámbito subjetivo de aplicación, ya que al haberse procedido a regular solamente las relaciones «ad extra» de la Administración, evidentemente éstos han de cambiar.
LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación
En la medida en que la LPAC ha procedido a regular únicamente las relaciones «ad extra» de la Administración, parece evidente que el objeto y el ámbito subjetivo de aplicación de la misma debe cambiar, ya que la LRJPAC recogía tanto las relaciones internas como externas de las Administraciones.
La LRJPAC dedicaba al objeto de la Ley un escueto artículo 1, en el que se afirmaba que la misma «establece y regula las bases del régimen jurídico, el procedimiento administrativo común y el sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, siendo aplicable a todas ellas». Por el contrario, el artículo 1 de la LPAC se encuentra dividido en dos apartados. En el apartado primero se establece el objeto, que es la regulación de:
1) Los requisitos de validez y eficacia de los actos administrativos.
2) El procedimiento administrativo común a todas las Administraciones Públicas, incluyendo el sancionador y el de reclamación de responsabilidad de las Administraciones Públicas.
3) Los principios a los que se ha de ajustar el ejercicio de la iniciativa legislativa y la potestad reglamentaria.
Además, se adiciona un segundo apartado en el que se prevé la posibilidad de incluir en el procedimiento trámites adicionales o distintos a los contemplados en la LPAC. No obstante, dicha inclusión deberá hacerse de manera motivada y mediante ley, cuando resulte eficaz, proporcionada y necesaria para la consecución de los fines propios del procedimiento. También podrán establecerse reglamentariamente especialidades del procedimiento referidas a los órganos competentes, plazos propios del concreto procedimiento por razón de la materia, formas de iniciación y terminación, publicación e informes a recabar.
Hablando ya del ámbito subjetivo de aplicación, también encontramos novedades dignas de reseñar. Mientras que la LRJPAC se aplicaba a las Administraciones Publicas[1] y a las Entidades de Derecho Público (art. 2 LRJPAC), en la LPAC se afirma ahora que es de aplicación al sector público (artículo 2 LPAC), que está compuesto por:
a) La Administración General del Estado.
b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
c) Las Entidades que integran la Administración Local.
d) El sector público institucional.
Vemos por tanto como la gran diferencia que encontramos entre ambas normas es la inclusión en el ámbito subjetivo de aplicación del sector público institucional, que se integra (art. 2.2 LPAC):
a) Por cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones, que quedarán sujetas a los dispuesto en la Ley cuando específicamente se refieran a las mismas, y en todo caso, cuando ejerzan potestades administrativas.
c) Las Universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y supletoriamente por las previsiones de la LPAC.
Hay que destacar la extensión del ámbito subjetivo de aplicación de la ley a las entidades de derecho privado cuando ejerzan potestades administrativas, ya que hasta ahora esa posibilidad no era factible. Por tanto, la posibilidad que el artículo 113 LRJSP admite y el artículo 2.2 LPAC reitera, supone una novedad de bulto. No obstante, ninguna de las dos leyes citadas precisa qué hay que entender por «potestades administrativas», lo que induce a cierta confusión. Por ello, la norma general será lo que ha venido sucediendo hasta el momento, esto es, que a las sociedades de ente público no se les aplique la LPAC, ya que no pueden ser consideradas Administraciones Públicas. Lo anterior sin perjuicio de que se les apliquen algunas normas jurídico-públicas en los ámbitos presupuestario, de personal o de contratación[2].
En suma, lo fundamental a la hora de determinar el ámbito subjetivo de aplicación de la ley es el ejercicio de potestades públicas por parte de las entidades que dependan o estén vinculadas a la Administración. Se consolida así el criterio funcional de Derecho administrativo por el cual lo principal se centra en observar la función que desempeña el ente en cuestión. Si ejerce una función pública, es decir, de satisfacción general o potestad pública, se aplicará la LPAC[3].
[1] Se entendía por Administraciones Públicas a efectos de la LRJPAC la Administración General del Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas y las Entidades que integran la Administración Local.
[2] MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016. Consultado a través de Aranzadi digital (BIB 2016\4300).
[3] GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015), Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015.
ABREVIATURAS
BOE Boletín Oficial del Estado.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.
LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
TS Tribunal Supremo.
Junio de 2017.
© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)
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