Con la entrada en vigor de la Ley 39/2015 se convierte en generalizado y obligatorio el uso de medios electrónicos en la tramitación del procedimiento administrativo, lo que ha venido a denominarse «procedimiento administrativo electrónico». Podemos afirmar, por tanto, que la introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica.
LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
3.2.- La Administración electrónica o «Procedimiento administrativo electrónico»
La introducción de la tecnología en el ámbito del procedimiento administrativo es quizás la novedad con más repercusión sobre la práctica. La LPAC realiza una extensa regulación del uso de medios electrónicos, incorporando a su texto gran parte del contenido de la LAE y de su reglamento de desarrollo. Es evidente que la sociedad actual desarrolla su vida influenciada en gran medida por la tecnología, que ha sufrido un crecimiento y desarrollo exponencial en las últimas décadas. Consecuencia de ello es la transformación de los hábitos y costumbres de muchas personas, suponiendo en la mayoría de los casos importantes mejoras en la calidad de vida de los ciudadanos.
Y el Derecho, pese a la imagen que suele atribuírsele de disciplina clásica y arcaica, tampoco ha escapado a la influencia tecnológica. La LPAC pretende adaptar las Administraciones Públicas a la realidad social, facilitando que los administrados se beneficien de las ventajas que aporta la sociedad de la información. La clara apuesta por la introducción de los medios electrónicos en el procedimiento se debe al pensamiento de que una Administración electrónica es más ágil y eficiente, tanto en sus relaciones «ad extra» como «ad intra», lo que supone un factor de crecimiento económico.
No obstante, no debe pasarse por alto que en estos casos se está afectando a procedimientos en los que se reconocen o deniegan derechos. Por ello, la actuación administrativa debe siempre respetar los principios constitucionales de la Administración recogidos en el artículo 103.1 CE[1], adquiriendo en este caso una vital importancia conseguir que la tecnología asegure los citados principios esenciales de funcionamiento administrativo. Las cuestiones clave serían, por tanto: a) cómo concebir el procedimiento electrónico; b) determinar qué es lo que se puede someter a esta forma de trabajo y c) cómo asegurar que los principios esenciales del procedimiento administrativo se materialicen de forma diferente pero se mantenga su esencia[2].
A día de hoy, según la propia Exposición de Motivos de la LPAC, el desarrollo de la administración electrónica es todavía insuficiente. Esto es así porque las previsiones que recogían los artículos 38, 45 y 59 de la LRJPAC son facultativas, dejando en manos de las propias Administraciones determinar si los ciudadanos van a poder de modo efectivo, o no, relacionarse por medios electrónicos con ellas, según que éstas quieran implementar los medios necesarios para llevar a cabo esa comunicación con la Administración. Por ello, la LPAC «pretende dar el paso del “podrán” por el “deberán”. Sin embargo, ocho años después podemos comprobar cómo ese “deberán” no se ha visto totalmente cumplido, pese a que, en estos años, han sido muchos los esfuerzos, acciones y medidas que se han adoptado para implementar la Administración electrónica a nivel estatal, autonómico y local»[3].
La regulación de los medios electrónicos en el procedimiento administrativo común se realiza a lo largo de todo el articulado de la LPAC, fruto de la inclusión de las disposiciones de la LAE[4], haciendo alusiones a los mismos en las diferentes fases del procedimiento. Es por ello que, siguiendo el orden lógico de la tramitación del procedimiento, iremos analizando qué artículos hacen referencia a la utilización de medios electrónicos, sin perjuicio que las diferentes figuras sean analizadas con mayor profundidad en posteriores epígrafes.
Es en el artículo 14 LPAC donde encontramos recogido el derecho y la obligación de relacionarse electrónicamente con las Administraciones Públicas, distinguiendo la ley entre personas físicas y otros sujetos. En lo que respecta a las primeras, éstas podrán elegir si se comunican o no con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos, salvo que estén expresamente obligadas a ello. En lo referente a los segundos, el citado artículo obliga a relacionarse a través de medios electrónicos para la realización de cualquier trámite de un procedimiento administrativo a:
a) Las personas jurídicas.
b) Las entidades sin personalidad jurídica.
c) Quienes ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, siempre y cuando se realicen los trámites con la Administración en ejercicio de dicha actividad[5].
d) Quienes representen a un interesado que esté obligado a relacionarse electrónicamente con la Administración.
e) Los empleados de las Administraciones Públicas para los trámites y actuaciones que realicen con ellas por razón de su condición de empleado público.
Es decir, es como si pasara a haber dos planos o escenas superpuestos en una misma ley: el no electrónico o tradicional, que se mantendrá vigente para aquellos ciudadanos no obligados por el artículo 14.2 LPAC; y otro, en paralelo, de los sujetos que han de relacionarse electrónicamente con la Administración. En otras palabras, solo algunos se ven obligados a ello[6].
Es igualmente destacable lo establecido en el párrafo tercero del mencionado artículo 14 LPAC, ya que recoge la posibilidad de que las propias Administraciones Públicas puedan extender la obligación de relacionarse electrónicamente a determinados colectivos de personas físicas si estiman que, por razón de su capacidad económica, técnica, dedicación profesional u otros motivos queda acreditado que tienen acceso y disponibilidad de los medios electrónicos necesarios. Lo anterior supone incrementar los supuestos de obligatoriedad de relacionarse electrónicamente, ya que regula un sistema de numerus apertus en el que será la propia administración la que, de facto, decidirá mediante el ejercicio de una potestad discrecional[7].
Consecuencia de lo expuesto anteriormente, se reconoce como un derecho de los interesados en el procedimiento administrativo la posibilidad de consultar la información relativa al estado de tramitación de los procedimientos en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración, que funcionará como un portal de acceso (art. 53.1.a LPAC). No obstante, para que se reconozca este derecho será necesario que los interesados hayan escogido relacionarse con las Administraciones Públicas a través de medios electrónicos.
Además, se entenderá que la Administración ha cumplido su obligación de facilitar copias de los documentos contenidos en los procedimientos mediante la sola puesta a disposición de las mismas en el Punto de Acceso General electrónico de la Administración competente o en las sedes electrónicas que correspondan.
En lo que respecta a la iniciación del procedimiento, se introducen importantes novedades en las solicitudes de iniciación que realizan los interesados (art. 66 LPAC). Deberán contener, entre otros, la identificación del medio electrónico donde se desea que se practique la notificación, pudiendo los interesados adicionalmente aportar su dirección de correo o dispositivo electrónico con el objetivo de que las Administraciones Públicas les avisen del envío o puesta a disposición de la notificación. También deberá hacerse referencia en la solicitud de iniciación al código de identificación del órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige. Dicho código deberá ser facilitado por la Administración, ya sea en las oficinas de asistencia en materia de registros o en la sede electrónica correspondiente. Independientemente del contenido, cuando las solicitudes, comunicaciones o escritos sean presentados electrónicamente o en las oficinas en materia de registros de la Administración, podrán los interesados exigir el correspondiente recibo que acredite la fecha y hora de presentación.
Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas de presentación masiva que permitan a los interesados presentar simultáneamente varias solicitudes. Dichos modelos, de uso voluntario, estarán a su disposición en las sedes electrónicas y en las oficinas de asistencia en materia de registros de las Administraciones Públicas.
Una vez iniciado el procedimiento pasamos a la ordenación del mismo, cuya principal novedad se recoge en el artículo 70 LPAC, que establece la obligatoriedad de que el Expediente Administrativo tenga formato electrónico, debiendo siempre constar en el mismo una copia electrónica certificada de la resolución adoptada. Además, el impulso del procedimiento deber realizarse de oficio y a través de medios electrónicos (art. 71 LPAC).
Destaca igualmente la referencia que hace la LPAC a los medios electrónicos en la instrucción del procedimiento (art. 75 LPAC). Los actos de instrucción que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución se realizarán de oficio y a través de medios electrónicos. No obstante, las aplicaciones y sistemas de información que se utilicen para la citada instrucción deberán garantizar siempre un control de los tiempos y los plazos, la identificación de los órganos responsables y la tramitación ordenada de los expedientes, así como facilitar la simplificación y la publicidad de los procedimientos.
Los informes y el período de información pública también han sido afectados por este procedimiento electrónico. En el caso de los primeros, serán emitidos a través de medios electrónicos, conforme con los requisitos del artículo 26 LPAC y en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los plazos del procedimiento permita o exija otro plazo mayor o menor (art. 80.2 LPAC). En lo que respecta al segundo, el anuncio por el que se comunique la apertura del período de información pública se publicará en el Diario oficial correspondiente para que cualquier persona física o jurídica pueda examinar el expediente, o la parte del mismo que se acuerde. En dicho anuncio se señalará un lugar de exhibición, pero además deberá estar siempre disponible para las personas que lo soliciten a través de medios electrónicos en la sede electrónica correspondiente (art. 83.2 LPAC).
En lo referente a la resolución, independientemente de la forma y lugar que se señalen por el interesado para la práctica de las notificaciones, la resolución del procedimiento se dictará electrónicamente. Se garantizará además la identidad del órgano competente, así como la autenticidad e integridad del documento que se formalice mediante el empleo de alguno de los instrumentos previstos en la LPAC (art. 88.4 LPAC).
También se introduce la obligatoriedad del pago mediante medios electrónicos (art. 98.2 LPAC). Es decir, en los casos en que de una resolución administrativa o de cualquier otra forma de finalización del procedimiento prevista en la LPAC nazca una obligación de pago derivada de una sanción pecuniaria, multa o cualquier otro derecho que haya de abonarse a la Hacienda Pública, ésta se efectuará preferentemente utilizando algunos de los siguientes medios:
a) Tarjeta de crédito y débito.
b) Transferencia bancaria.
c) Domiciliación bancaria.
d) Cualesquiera otros que se autoricen por el órgano competente en materia de Hacienda Pública.
Sólo se permitirá la utilización de otros medios en el caso de que se justifique por el interesado la imposibilidad de hacer el pago por medios electrónicos.
Es incuestionable que la introducción de medios electrónicos en el procedimiento administrativo común aportaría grandes ventajas en lo que respecta a simplificación, rapidez y agilidad en el procedimiento. No obstante, en opinión de quien realiza este trabajo, hay que mostrar ciertas cautelas, ya que su uso generalizado puede traducirse en desventajas si no se realiza correctamente. El objetivo debe ser conseguir que la generalización en el uso de técnicas electrónicas en el procedimiento administrativo común no perjudique a los ciudadanos ni afecte de manera negativa a su manera de comunicarse con las Administraciones Públicas. Y ello porque podría pensarse que la introducción de medios tecnológicos supondría una forma de reducción de los derechos de los interesados a comparecer y relacionarse en los procedimientos. Sería por ello necesario encontrar un equilibrio entre los beneficios que aporta la utilización de dichos medios electrónicos y el establecimiento de una serie de garantías formales.
Otro elemento a tener en cuenta es que la implantación de los citados medios supone un gran desembolso económico que se tiene que ver reflejado a nivel presupuestario, cuestión nada desdeñable en los tiempos de recesión económica por los que atravesamos. Además, la implantación escalonada de la reforma en función de la Administración en cuestión, de sus recursos o de su infraestructura previa podría generar distorsiones hasta que todos los ciudadanos puedan acceder a los mismos servicios, en todas las Administraciones Públicas y en las mismas condiciones.
Pensamos que la regulación actual del acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos y del funcionamiento electrónico de las Administraciones Públicas, tras la entrada en vigor de la reforma, puede ser confusa. Esto es así porque lo que hasta este momento se encontraba recogido de forma básica en la LAE y desarrollado por el Real Decreto 1671/2009, pasa ahora a regularse de manera fragmentada y dispersa en dos normas, la LPAC y la LRJSP. Lo ideal sería que éstas últimas normas recogieran una serie de ideas o reglas básicas que posteriormente fueran desarrolladas por la correspondiente normativa.
En definitiva, la LPAC da un paso más en lo que respecta a la implantación del procedimiento electrónico. En un primer momento, en la LRJPAC se reconocía una potestad del administrado a usar los medios electrónicos en el procedimiento. Posteriormente, con la LAE, pasó a ser un derecho. Actualmente, la LPAC considera como una obligación para determinados colectivos el relacionarse a través de medios electrónicos con la Administración. Por tanto, aunque todavía se mantiene el derecho de usar el método presencial para algunos segmentos de la población que no tienen la posibilidad de acceder a las nuevas tecnologías, el proceso descrito hasta el momento culminará inminentemente con la extensión de la obligación a todos los administrados. El objetivo es generalizar la Administración electrónica, consiguiendo que en un futuro no muy lejano no haya dos procedimientos o vías alternativas de gestión, sino únicamente la electrónica, debiendo constituir la actuación habitual de las Administraciones.
[1] Según dicho artículo la Administración Pública actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
[2] PALOMAR OLMEDA, ALBERTO, Régimen Jurídico del procedimiento electrónico, Revista de Derecho vLex núm. 138, 2015.
[3] DAVARA FERNÁNDEZ DE MARCOS, LAURA / DAVARA RODRÍGUEZ, MIGUEL, Ley 39/2015, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: novedades en materia de Administración electrónica, Actualidad Administrativa, Nº1, Sección Administración del siglo XXI, Ed. LA LEY, 2016.
[4] Hay que tener en cuenta que no todas las disposiciones de la LAE se han incorporado a la LPAC, sino que algunas han pasado a formar parte en la LRJSP.
[5] Debemos destacar la obligación de relacionarse a través de los medios electrónicos de los sujetos que ejerzan una actividad profesional para la que se requiera colegiación obligatoria, ya que es el caso de los abogados.
[6] GONZÁLEZ-VARAS IBÁÑEZ, SANTIAGO, Las claves de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (BOE 2 de octubre de 2015), Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. Consultado a través de laleydigital360 (LA LEY 6639/2015).
[7] QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015. Consultado a través de laleydigital360 (LA LEY 5899/2015).
ABREVIATURAS
BOE Boletín Oficial del Estado.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.
LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
TS Tribunal Supremo.
Junio de 2017.
© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)
Volver al ÍNDICE DEL TRABAJO.
Epígrafe anterior: 3.1.- Disposiciones generales. Objeto y ámbito subjetivo de aplicación.
Epígrafe siguiente: 3.3.- Los derechos del interesado en el procedimiento administrativo.