Al igual que ocurre con el procedimiento sancionador, el procedimiento de responsabilidad patrimonial se encontraba anteriormente regulado a nivel reglamentario en el RPRP. Dicho procedimiento es ahora considerado un procedimiento administrativo especial, y aunque presenta algunas especialidades se somete al procedimiento administrativo común. Veremos sus especialidades.
LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común
3.12.2.- El procedimiento de responsabilidad patrimonial
Cuando hablamos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas nos referimos a la responsabilidad en la que pueden incurrir las autoridades y demás personal a su servicio por los daños que ocasionen a terceros o a la propia Administración Pública, siendo exigida por ésta mediante la aplicación de un régimen jurídico-administrativo[1]. Al igual que sucedía con el procedimiento sancionador, el procedimiento de responsabilidad patrimonial es considerado actualmente como un procedimiento administrativo especial que se somete al procedimiento administrativo común, aunque presenta algunas especialidades.
Es por ello que seguiremos una estructura similar a la del anterior epígrafe. En primer lugar, se hará una referencia a los antecedentes normativos y se expondrá la situación actual. Una vez planteado el punto de partida, y teniendo en cuenta que las referencias al procedimiento de responsabilidad patrimonial son continuas a lo largo de todo el articulado de la LPAC, iremos analizando siguiendo el orden lógico del procedimiento las especialidades que presentan los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.
Suele señalarse la Ley de Expropiación Forzosa de 16 de diciembre de 1954 (en adelante LEF) como el primer texto legal en el que se reguló de manera directa el régimen de responsabilidad de las Administraciones Públicas. La citada norma dedica a ello sus artículos 121 y siguientes, lo que supuso un hito trascendental en lo que respecta al establecimiento de la responsabilidad directa y objetiva de la Administración Pública[2]. El principal objetivo de la LEF era incluir el régimen de la responsabilidad patrimonial en el ámbito estatal, que hasta el momento se encontraba dominado por los principios del Derecho privado. Por tanto, podría decirse que la LEF consagró frente al administrado la responsabilidad patrimonial directa y objetiva de la Administración, que responderá siempre directamente, incluso de los daños cometidos por el personal a su servicio mediando culpa o negligencia grave.
Posteriormente, la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado[3] dedicó sus artículos 40 a 49 a la regulación del estado y de sus autoridades y funcionarios. Dicha ley no introdujo grandes innovaciones respecto de la LEF, y no derogó ni sustituyó a la anterior, sino que vino a reiterar y precisar su contenido para una esfera concreta, la de la Administración del Estado. Unos años más tarde, la promulgación de la CE no supuso ninguna innovación en lo que a responsabilidad patrimonial de las Administraciones se refiere. El único extremo reseñable es que se produce el reconocimiento a nivel constitucional de los resultados alcanzados a nivel de ley ordinaria[4].
La siguiente norma que aborda la responsabilidad patrimonial de la administración es la LRJPAC, que dedica su título X a la regulación del sistema de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas, y de las autoridades y demás personal a su servicio (arts. 139 a 146). El citado título contenía las previsiones básicas del sistema, siendo vinculantes para todas las Administraciones Públicas. Estas previsiones básicas serían luego desarrolladas y completadas por el RPRP, regulador de los procedimientos administrativos en materia de responsabilidad patrimonial.
Actualmente, los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial de las Administraciones que antes se regulaban en el RPRP han pasado a incluirse en la LPAC. En esta última norma, los citados procedimientos son considerados como procedimientos administrativos especiales, y aunque presentan algunas especialidades se someten al procedimiento administrativo común[5]. Por ello, sin más dilación pasamos a analizar las referidas especialidades para los procedimientos de responsabilidad patrimonial que la LPAC ha introducido en el procedimiento administrativo común.
Cuando sea una Administración Pública la que decida iniciar de oficio un procedimiento de responsabilidad patrimonial será necesario que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado (art. 65.1 LPAC), cuyo plazo es como norma general de un año desde que se ha producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste su efecto lesivo. Si se trata de daños de carácter físico o psíquico a las personas, dicho plazo se empezará a computar desde la curación o la determinación del alcance de las secuelas.
Así, cuando sea la petición de un órgano distinto del competente para iniciar la que dé comienzo al procedimiento, la petición deberá individualizar la lesión producida a una persona o grupo de personas, su relación de causalidad con el funcionamiento del servicio público, su evaluación económica si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo (art. 61.4 LPAC).
Si fuese un interesado el que solicite la iniciación del procedimiento, deberá atenerse al plazo de un año citado en anteriores párrafos, teniendo en cuenta que en los casos en que se deba reconocer derecho a indemnización por anulación en vía administrativa o contencioso-administrativa de un acto o disposición de carácter general, el derecho a reclamar prescribirá al año de haberse notificado la resolución administrativa o la sentencia definitiva. Además, cuando la lesión es consecuencia de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o declarada contraria al Derecho de la Unión Europea, el derecho a reclamar prescribirá al año de la publicación en el BOE o en el DOUE, según el caso, de la sentencia que declare la inconstitucionalidad de la norma o su carácter contrario al Derecho de la Unión Europea (art. 67 LPAC).
La solicitud de iniciación, además del contenido mínimo regulado en el artículo 66 LPAC, deberá especificar las lesiones producidas, la presunta relación de causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se produjo. A esto deberán acompañar cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen oportunas, así como la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el reclamante (art. 67.2 LPAC).
El acuerdo de iniciación deberá además notificarse a los particulares presuntamente lesionados, a los que se concederá un plazo de diez días para que aporten cuantas alegaciones, documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El hecho de que los citados particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido no será obstáculo para la instrucción del procedimiento si éste se ha iniciado (art. 65.2 LPAC).
En lo que respecta a la solicitud de informes y dictámenes, los procedimientos de responsabilidad patrimonial presentan importantes peculiaridades. En primer lugar, en dichos procedimientos será preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesión indemnizable, sin que pueda exceder de diez días el plazo de su emisión (art. 81.1 LPAC).
Cuando la indemnización que se reclame sea una cantidad igual o superior a 50.000 euros o la que se establezca en la legislación autonómica, así como cuando lo disponga la Ley Orgánica 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado, será preceptivo solicitar igualmente dictamen del Consejo de Estado o, en su caso del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma (art. 81.2 LPAC). En estos casos, el órgano instructor dispondrá de diez días desde la finalización del trámite de audiencia para remitir al órgano competente para solicitar el dictamen una propuesta de resolución o, en su caso, la propuesta de acuerdo por el que se podría terminar convencionalmente el procedimiento. El dictamen se emitirá en el plazo de dos meses y debe pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado y la cuantía y modo de la indemnización de acuerdo con los criterios establecidos en la LPAC.
Si nos encontrásemos ante un caso de reclamación en materia de responsabilidad patrimonial del Estado por el funcionamiento anormal de la Administración de Justicia (art. 81.3 LPAC), será preceptivo el informe del Consejo General del Poder Judicial, que será evacuado en el plazo máximo de dos meses. El plazo para dictar resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder dicho plazo de los citados dos meses.
También presenta peculiaridades el trámite de audiencia en este tipo de procedimientos. Así, en los procedimientos para determinar la responsabilidad de las Administraciones Públicas por los daños y perjuicios causados a terceros durante la ejecución de contratos cuando sean consecuencia de una orden inmediata y directa de la Administración o de los vicios del proyecto elaborado por ella misma (art. 32.9 LRJSP), será necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándose cuantas actuaciones se realicen en el procedimiento. Con ello se pretende conseguir que se persone en el mismo, exponga lo que a su derecho convenga y proponga cuantos medios de prueba estime necesarios (art. 82.5 LPAC).
Una vez recibido el dictamen del Consejo de Estado o del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano competente resolverá o someterá la propuesta de acuerdo para su formalización por el interesado y por el órgano administrativo competente para suscribirlo. Si no se estimase procedente formalizar la propuesta de terminación convencional, el órgano competente dictará una resolución (art. 91.1 LPAC).
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial, además del contenido básico que debe contener toda resolución, será necesario que se pronuncie sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la cuantía y el modo de la indemnización, cuando proceda (art. 91.2 LPAC).
Si transcurriesen seis meses desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado el acuerdo, podrá entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular (art. 91.3 LPAC). Es decir, opera aquí un silencio negativo.
Cuando la finalización del procedimiento sea por celebración de acuerdo entre las Administraciones Públicas y personas de Derecho tanto público como privado, el citado acuerdo alcanzado entre las partes deberá fijar la cuantía y modo de indemnización de acuerdo con los criterios que para calcularla y abonarla se establecen en el artículo 34 LRJSP (art. 86 LPAC).
En lo que respecta a la competencia para la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en el ámbito de la Administración General del Estado, corresponde al Ministro respectivo o al Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 LRJSP[6] o cuando una ley así lo disponga. En el ámbito autonómico y local, la competencia corresponde a los órganos correspondientes de las Comunidades Autónomas o de las Entidades que integran la Administración Local. Por último, en el caso de las Entidades de Derecho Público, las normas que determinen su régimen jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los procedimientos de responsabilidad patrimonial, aplicándose lo anterior si nada se estableciese (art. 92 LPAC).
En los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas es posible igualmente la tramitación simplificada. Para ello es necesario que, una vez iniciado el procedimiento administrativo, el órgano competente para su tramitación considere inequívoca la relación de causalidad entre el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo de la cuantía de la indemnización. Si se cumpliesen estos requisitos, se podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento general y la iniciación de un procedimiento simplificado (art. 96.4 LPAC).
[1] FORTES GONZÁLEZ, ANA ISABEL, Conclusiones, La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas, publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), 2014, p. 454.
[2] FORTES GONZÁLEZ, ANA ISABEL, Evolución histórica y legislativa de la responsabilidad civil de las autoridades y empleados públicos, La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas, publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), 2014, p. 63.
[3] Texto Refundido aprobado por Decreto de 26 de julio de 1957.
[4] FORTES GONZÁLEZ, ANA ISABEL, Evolución histórica y legislativa de la responsabilidad civil de las autoridades y empleados públicos, La responsabilidad patrimonial de las autoridades y personal al servicio de las administraciones públicas, publicado por el Instituto Nacional de Administración Pública (INAP), 2014, p. 77.
[5] Al igual que sucedía con los procedimientos sobre potestad sancionadora, parte de la doctrina sostiene que esta forma de proceder con los procedimientos de responsabilidad patrimonial diluye la configuración jurídica de la institución, despojándola de su particular identidad, ya que los presupuestos materiales del ejercicio de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas pasan a convertirse en simples reglas del procedimiento administrativo común.
[6] Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones Públicas de las lesiones que sufran en sus bienes y derechos como consecuencia de la aplicación de actos legislativos de naturaleza no expropiatoria de derechos que no tengan el deber jurídico de soportar cuando así se establezca en los propios actos legislativos y en los términos que en ellos se especifiquen. También puede surgir la responsabilidad del Estado cuando los daños deriven de la aplicación de una norma con rango de ley declarada inconstitucional o de la aplicación de una norma contraria al Derecho de la Unión Europea.
ABREVIATURAS
BOE Boletín Oficial del Estado.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.
LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
TS Tribunal Supremo.
Agosto de 2017.
© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)
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