En la presente entrada nos ocuparemos de analizar los antecedentes normativos de la Ley 39/2015. Para ello, haremos un breve recorrido histórico por las distintas normas que han regulado el procedimiento administrativo común en el ordenamiento jurídico español, así como la situación de la que partimos en la actualidad.
LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
2.1.- Antecedentes normativos
Se suele señalar como la primera codificación del procedimiento administrativo la Ley Azcárate de 19 de octubre de 1889, que tenía como principal objetivo establecer una regulación unitaria del procedimiento. Estaba compuesta por cinco artículos, donde se establecían una serie de pautas y directrices en las que se venía a indicar que cada Ministerio elaboraría y publicaría un reglamento de procedimiento administrativo para todas sus dependencias. Ello supuso que cada Ministerio acabó aprobando su propio Reglamento procedimental, produciéndose diferencias importantes en los criterios y extensión entre unos y otros.
No obstante, es en la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 (en adelante LPAC 1958) donde encontramos el origen de la norma objeto del presente trabajo. La referida ley de 1958 supuso en su época la culminación de un proceso cuyo objetivo era elaborar una Ley de Procedimiento Administrativo que, sistematizando algunos de los viejos e indispensables principios de la Ley de Azcárate, acabase con la dispersión que se produjo con la multiplicidad de Reglamentos que, en desarrollo de dicha Ley, se habían dictado para los distintos Ministerios. Nos encontramos con un afán unificador, ya que se procuró reunir en un único texto las normas procedimentales aplicables a todos los Departamentos ministeriales, aunque respetando las peculiaridades de determinadas materias administrativas que postulaban un procedimiento distinto del ordinario[1]. Se podría decir que esta LPAC 1958 fue mucho más completa que la Ley de Azcárate, ya que reguló con una técnica muy depurada todos los aspectos generales del procedimiento administrativo[2].
La LPAC 1958 estuvo vigente durante más de treinta años, sobreviviendo incluso a la promulgación de la Constitución Española (en adelante CE). Sirvió de desarrollo legislativo a la determinación básica del artículo 149.1.18ª CE, ya que la norma, aun habiendo sido aprobada en la etapa franquista, contenía los principios mínimos exigidos por el artículo 105 CE. Sin embargo, en los años siguientes a la Constitución el contexto y la opción legislativa cambió. Las Comunidades Autónomas fueron implantando normas autonómicas que, conforme a sus Estatutos, podían regular diversos aspectos de su organización administrativa, por lo que se hizo necesaria una revisión de la legislación para detectar posibles desajustes. Tras este proceso de revisión se observó la necesidad de aprobar una ley de cabecera que regulase el régimen jurídico, la actividad, el procedimiento y la responsabilidad de todas las Administraciones Públicas, pero que igualmente fuera respetuosa con el título competencial del artículo 149.1.18ª CE.
Y así llegamos a la hasta hace poco vigente Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (en adelante LRJPAC). En sus primeros años de vigencia, la LRJPAC no fue bien acogida por la doctrina, achacándosele un «efecto descodificador» y una «invitación a la dispersión» por no haber producido una derogación de las leyes a las que sustituyó (la Ley de Régimen Jurídico de 1957 y la LPAC 1958), lo que provocó que se tuviesen que consultar tres textos legislativos para buscar un determinado precepto aplicable a un caso concreto[3].
Durante los más de veinte años que la LRJPAC estuvo vigente, fue objeto de numerosas reformas parciales, destacando la operada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, que en su propia Exposición de Motivos dejó claro su principal propósito: «(…), el objeto de la presente Ley de reforma se circunscribe a modificar los aspectos más problemáticos de la Ley 30/1992, según la opinión de la doctrina y de los aplicadores del Derecho». Tampoco podemos olvidar otras tres leyes que afectaron de manera importante al contenido del procedimiento: en primer lugar, le Ley 11/2007, de 22 de junio, de Acceso Electrónico de los ciudadanos a los Servicios Públicos (en adelante LAE), que reconoce el derecho de los ciudadanos a relacionarse con las Administraciones Públicas utilizando medios electrónicos para el ejercicio de sus derechos. En segundo lugar, la Ley 17/2009, que pretendió establecer principios de aplicación general para la normativa reguladora del acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, reduciendo trabas injustificadas y estableciendo como regla general la libertad de acceso. Y, en tercer lugar, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, que incidió aún más en el silencio administrativo positivo como criterio general (art. 43.1 LRJPAC), corrigiendo las defectuosas redacciones anteriores de la LRJPAC. Además, añadió la declaración responsable y la comunicación previa.
El proceso descrito hasta ahora llega a su fin con la publicación en el BOE de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que entró en vigor el pasado 2 de octubre de 2016 y que vino a sustituir a la LRJPAC. Hay que destacar que los elementos básicos de la LPAC tienen su origen en la LPAC 1958, habiéndose producido, como es lógico, diversos cambios y transformaciones necesarias. La LPAC se concibe como «una norma de carácter básico aplicable a todas las Administraciones y que integra, con algunas modificaciones y cambios, gran parte del contenido de la ya citada Ley 30/1992 y el de la Ley 11/2007, de 22 de junio, de acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos»[4].
Podríamos afirmar, por tanto, que el contenido de la LPAC es el resultado de la unión de varias normas: por un lado, desde un punto de vista sustantivo, incorpora el contenido de la LRJPAC; por otro, en lo que respecta al uso de medios electrónicos, copia el contenido de la LAE, incorporando además las previsiones contenidas en las normas reglamentarias de desarrollo.
En definitiva, aunque la reforma mantiene lo que podría considerarse el núcleo esencial del Derecho Administrativo español (la LRJPAC), el legislador refunde gran cantidad de leyes, deroga otras, incorpora doctrina jurisprudencial, desarrolla y aplica el Derecho de la Unión, separa la regulación del Procedimiento Administrativo de la del Sector Público e introduce elementos novedosos. Es decir, se reconoce y mantiene lo esencial, pero se incorporan y ordenan los avances que se han producido en los últimos años, haciendo una clara apuesta por una Administración electrónica, interconectada y con papel cero[5].
A la vista de todo lo anterior, debemos tener claro como punto de partida que la LPAC es una ley de carácter básico que se aplica a todas las Administraciones Públicas cuya estructura fundamental se inspira en la LPAC 1958, sin perjuicio de las lógicas y necesarias adaptaciones y reformas llevadas a cabo en aspectos no esenciales, que han sido introducidas básicamente por la LRJPAC. Además, a ello habría que añadir el contenido de la LAE, que regula el acceso electrónico de los ciudadanos a los servicios públicos.
[1] GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo de 1950 a hoy, Revista de Administración Pública, núm. 150, Ed. CEPC, 1999, p 121.
[2] GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 313.
[3] GARRIDO FALLA, FERNANDO, El procedimiento administrativo…, Op. Cit., p.125.
[4] MARTÍN REBOLLO, LUIS, La nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Aranzadi digital núm. 1/2016 parte Estudios y comentarios, Ed. Aranzadi, 2016.
[5] QUINTANA DAIMIEL, ALBERTO, Análisis preliminar de la nueva Ley de Procedimiento Administrativo Común, Actualidad Administrativa, Nº 11, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2015.
ABREVIATURAS
BOE Boletín Oficial del Estado.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.
LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
TS Tribunal Supremo.
Mayo de 2017.
© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)
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