Con la reforma operada por la Ley 39/2015 se incluye en la misma el procedimiento sancionador, que anteriormente se encontraba regulado a nivel reglamentario en el RPPS. Este procedimiento administrativo, por tanto, pasa a convertirse en especialidad del procedimiento común de aplicación plena por las Administraciones autonómicas y locales[1].
LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES
3.12.- Las especialidades del procedimiento administrativo común
3.12.1.- El procedimiento sancionador
Históricamente, la regulación de los procedimientos sancionadores ha sido caótica. La ordenación preconstitucional de la potestad sancionadora de la Administración presentaba múltiples y graves deficiencias, siendo práctica frecuente que el legislador se limitara a prever las sanciones, remitiendo al desarrollo reglamentario la tipificación de las infracciones correspondientes. En concreto, la LPAC 1958 no sólo se limitó a contemplar algunos aspectos procedimentales de la potestad sancionadora, sin incluir ninguna regla de carácter sustantivo, sino que incluso el llamado procedimiento sancionador establecido en la misma era manifiestamente parco e insuficiente. Se podría decir que la Ley se limitó a prescribir varios trámites formales aislados, siendo la jurisprudencia la que tuvo que cubrir sus lagunas[2].
Posteriormente, la LRJPAC estableció unos principios relativos a la potestad sancionadora y al procedimiento sancionador. Dichos principios pretendían ser unas reglas básicas comunes, debiendo ser respetados por la legislación sectorial, tanto estatal como autonómica. Sin embargo, fue con el RPPS cuando el Gobierno aprobó el Reglamento del procedimiento para el ejercicio de la potestad sancionadora. Hay que tener en cuenta que el RPPS no era una norma básica, por lo que era directamente aplicable en relación con las materias en las que el Estado tiene atribuida la competencia normativa plena, sin perjuicio de que se aplicase supletoriamente en otros casos[3]. En suma, la regulación del procedimiento sancionador se contenía hasta este momento: por un lado, en la LRJPAC, que dedicaba un título[4] a la regulación de la potestad sancionadora; y por otro lado el RPPS, cuyas normas servían de complemento a la Ley.
En la actualidad, los procedimientos sobre potestad sancionadora que antes se regulaban en el RPPS han pasado a incluirse en la LPAC. En la citada norma, el procedimiento sancionador es considerado como un procedimiento administrativo especial, y aunque presenta algunas especialidades se somete al procedimiento administrativo común. Sin embargo, la LPAC no regula los principios de la potestad sancionadora por considerar el legislador que tratan aspectos más orgánicos que procedimentales, por lo que su regulación se realiza en la LRJSP[5].
Esta incorporación de los procedimientos sobre potestad sancionadora dentro del procedimiento administrativo común como procedimientos especiales no ha sido bien recibida por la doctrina, sosteniéndose que con esta forma de proceder se diluye la configuración jurídica de la institución, despojándola de su particular identidad, ya que los presupuestos materiales del ejercicio de la potestad sancionadora pasan a convertirse en simples reglas del procedimiento administrativo común[6].
Debemos mostrar nuestro acuerdo con esta corriente doctrinal. Y ello porque al incorporar al procedimiento administrativo común los procedimientos sobre potestad sancionadora se hace en algunas ocasiones tediosa la lectura de la norma, se dificulta la comprensión global de la LPAC y se ponen trabas a la clarificación y simplificación pretendida.
Una vez hecha la referencia a los antecedentes normativos y expuesta la situación actual, podemos comenzar a analizar las especialidades que presenta el procedimiento sancionador. Consecuencia de ese sometimiento al procedimiento administrativo común que exponíamos en párrafos anteriores, las referencias a las especialidades del procedimiento sancionador son continuas a lo largo del articulado de la LPAC. Por ello, iremos siguiendo para exponerlas el orden lógico en el desarrollo del procedimiento.
En primer lugar, además de los derechos reconocidos a cualquier interesado en el procedimiento administrativo[7], a los presuntos responsables se les reconocen dos más (art. 53.2 LPAC), que son:
a) Ser notificados de los hechos que se les imputen, de las infracciones que los mismos puedan constituir y de las sanciones que, en su caso, se les pudieran imponer, así como de la identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma que atribuya tal competencia.
b) A la presunción de no existencia de responsabilidad administrativa mientras no se demuestre lo contrario.
También son destacables las especialidades en materia de actuaciones previas[8] que presentan los procedimientos de naturaleza sancionadora (art. 55.2 LPAC). En ellos, las actuaciones previas se orientarán a determinar, con la mayor precisión posible, los hechos susceptibles de motivar la incoación del procedimiento, la identificación de la persona o personas que pudieran resultar responsables y las circunstancias relevantes que concurran en unos y otros.
En lo que respecta a al inicio del procedimiento[9], no podemos distinguir en este tipo de procedimientos entre inicio del mismo de oficio o a solicitud del interesado, ya que los procedimientos sancionadores se iniciarán siempre de oficio por acuerdo del órgano competente, considerándose como tal aquel que las normas reguladoras del procedimiento establezcan (art. 63.1 LPAC). Además, no se podrán iniciar nuevos procedimientos sancionadores por hechos o conductas tipificados como infracciones si el infractor persiste cometiéndolas de forma continuada hasta que no haya recaído una primera resolución sancionadora con carácter ejecutivo (art. 63.3 LPAC), es decir, que sea firme en vía administrativa.
Cuando se inicie procedimiento como consecuencia de una orden de un órgano administrativo jerárquicamente superior al del competente para iniciar el procedimiento o por petición razonada de otros órganos, dicha orden expresará, en la medida de lo posible: la persona o personas presuntamente responsables; las conductas o hechos que pudieran constituir infracción administrativa y su tipificación; así como el lugar, la fecha, fechas o período de tiempo continuado en los que los hechos se produjeron (arts. 60.2 y 61.3 LPAC).
Una vez iniciado el procedimiento, el acuerdo de iniciación debe comunicarse al instructor, así como notificarse a los interesados, entre los que siempre debe incluirse al inculpado. También debe comunicarse la iniciación al denunciante si las normas reguladoras del procedimiento así lo prevén[10]. Si en el momento de dictar el acuerdo de iniciación no existiesen elementos suficientes para calificar los hechos que motivan la incoación del procedimiento, excepcionalmente, la calificación podrá realizarse en una fase posterior mediante la elaboración de un Pliego de cargos, que deberá notificarse a los interesados (art. 64 LPAC).
Con respecto a la prueba[11], en los procedimientos de carácter sancionador los hechos declarados probados por resoluciones judiciales penales firmes vincularán a las Administraciones Públicas respecto de los procedimientos sancionadores que substancien (art. 77.4 LPAC).
Observamos igualmente novedades en la terminación de los procedimientos sancionadores (art. 85 LPAC)[12]. Una vez iniciado un procedimiento sancionador, si el infractor reconoce su responsabilidad, se podrá resolver el procedimiento con la imposición de la sanción que proceda. Si la sanción tuviese únicamente carácter pecuniario o bien se pudiera imponer una sanción pecuniaria y otra de carácter no pecuniario pero se ha justificado la improcedencia de la segunda, el pago voluntario por el presunto responsable, en cualquier momento anterior a la resolución, implicará la terminación del procedimiento. De lo anterior habría que excluir lo relativo a la reposición de la situación alterada o a la determinación de la indemnización por los daños y perjuicios causados por la comisión de la infracción.
En los casos descritos en el párrafo anterior, cuando la sanción tenga únicamente carácter pecuniario, el órgano competente para resolver el procedimiento aplicará reducciones de, al menos, el 20 % sobre el importe de la sanción propuesta[13], pudiendo éstos acumularse entre sí. No obstante, las reducciones deberán determinarse en la notificación del procedimiento y su ejecutividad se condicionará a que se desista o renuncie a cualquier acción o recurso en vía administrativa contra la sanción.
Una peculiaridad relevante en los procedimientos de carácter sancionador es que, una vez se concluye la instrucción del mismo, el órgano instructor deberá formular una propuesta de resolución que notificará a los interesados. En ella se indicará la puesta de manifiesto del procedimiento y el plazo para formular alegaciones y presentar los documentos e informaciones que se estimen pertinentes. También deberán fijarse en la citada propuesta los hechos que se consideren probados y su exacta calificación jurídica, se determinará la infracción que, en su caso, aquellos constituyan, la persona o personas responsables y la sanción que se proponga, la valoración de las pruebas practicadas, así como las medidas provisionales que, en su caso, se hubieran adoptado (art. 89 LPAC).
Sin embargo, cabe la posibilidad de que no sea necesaria la formulación de una propuesta de resolución en aquellos casos en que la instrucción del procedimiento ponga de manifiesto que concurren alguna de las siguientes circunstancias:
a) Inexistencia de los hechos que pudieran constituir la infracción.
b) Que los hechos no resulten acreditados.
c) Que los hechos probados no constituyeran, de modo manifiesto, infracción administrativa.
d) Cuando no exista o no se haya podido identificar a la persona o personas responsables o bien aparezcan exentos de responsabilidad.
Acreditada la existencia de una de las cuatro causas anteriores, el órgano instructor resolverá la finalización del procedimiento, con archivo de las actuaciones. Si la instrucción concluye la inexistencia de infracción o responsabilidad y no se hace uso de la facultad de no formular propuesta de resolución, en la propuesta que se realice deberá indicarse esta circunstancia.
Posteriormente se dictará la resolución que ponga fin al procedimiento, que en los procedimientos sancionadores, además del contenido previsto de manera general, debe incluir: la valoración de las pruebas practicadas, en especial aquellas que constituyan los fundamentos básicos de la decisión; la fijación de los hechos y, en su caso, la persona o personas responsables; la infracción o infracciones cometidas y la sanción o sanciones que se imponen, o bien la declaración de no existencia de infracción o responsabilidad (art. 90.1 LPAC).
Si bien es cierto que en la resolución no se podrán aceptar hechos distintos de los determinados en el curso del procedimiento, cuando el órgano competente para resolver estime que la infracción o la sanción revisten una mayor gravedad a la determinada en la propuesta de resolución, se notificará al inculpado para que aporte cuantas alegaciones estime convenientes en el plazo de quince días (art. 90.2 LPAC).
La resolución que ponga fin al procedimiento será ejecutiva cuando no se pueda interponer contra ella ningún recurso ordinario en vía administrativa, pudiendo adoptarse en dicha vía las disposiciones cautelares que garanticen su eficacia en tanto no sea ejecutiva y que pondrán consistir en el mantenimiento de las medidas provisionales que en su caso se hubieran adoptado. Una vez la resolución sea ejecutiva, se podrá suspender cautelarmente si el interesado manifiesta a la Administración su intención de interponer recurso contencioso-administrativo contra la resolución firme en vía administrativa (art. 90.3 LPAC)[14].
Si las conductas sancionadas hubieran causado daños o perjuicios a las Administraciones y la cuantía destinada a indemnizar estos daños no hubiera quedado determinada en el expediente, se fijará mediante un procedimiento complementario, cuya resolución será ejecutiva de inmediato. Este procedimiento podrá terminarse de manera convencional, pero ni ésta ni la aceptación por parte del infractor de la resolución implicará que acepte voluntariamente su responsabilidad. La resolución de este procedimiento complementario pondrá fin a la vía administrativa (art. 90.4 LPAC).
En los procedimientos sancionadores es igualmente posible adoptar la tramitación simplificada del procedimiento cuando el órgano competente para iniciar el mismo considere que, de acuerdo con lo previsto en su normativa reguladora, existen elementos de juicio suficientes para calificar la infracción como leve, sin que quepa la oposición expresa por parte del interesado (art. 96.5 LPAC).
[1] NIETO GARRIDO, EVA, Comentario al Título III de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: «De los actos administrativos», Actualidad Administrativa, Nº2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016.
[2] GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 631.
[3] GAMERO CASADO, EDUARDO / FERNÁNDEZ RAMOS, SEVERIANO, Manual básico de Derecho Administrativo, Ed. Tecnos, 8ª edición, 2011, p. 636.
[4] Dividido a su vez en dos capítulos, uno dedicado a los principios de la potestad sancionadora y otro a los principios del procedimiento sancionador.
[5] RODRÍGUEZ CARBAJO, JOSÉ RAMÓN, La Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas: procedimiento y recursos, Actualidad Administrativa, Nº 2, Sección Actualidad, Ed. LA LEY, 2016.
[6] Así se afirma en el Dictamen del Consejo de Estado sobre el Anteproyecto de Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, aprobado el 29 de abril de 2015. Referencia: 275/2015.
[7] Ver apartado 3.3, relativo a los derechos del interesado en el procedimiento administrativo.
[8] Ver apartado 3.4, relativo a la información y actuaciones previas.
[9] Ver apartado 3.6, relativo a la iniciación del procedimiento.
[10] En caso contrario, la denuncia podría ser archivada o dársele el curso que la Administración estime oportuno, sin más explicaciones. Se sigue así la jurisprudencia consolidada que niega al denunciante el derecho a exigir un resultado, así como a que se le comunique el estado o desarrollo de las actuaciones. En este sentido la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 1ª) núm. 4572/2015, de 2 de noviembre, afirma que: «Y, por el contrario, hemos venido negando legitimación para reclamar que la actividad investigadora iniciada por el Consejo General del Poder Judicial a resultas de sus denuncias necesariamente finalice en la incoación de un procedimiento disciplinario ni en la imposición de una sanción pues hemos considerado que la imposición o no de una sanción al Juez o Magistrado denunciado no produce efecto positivo alguno en la esfera jurídica del denunciante, ni elimina carga o gravamen alguno de esa esfera». Es decir, el denunciante se limitaría a poner en conocimiento de la Administración una presunta ilegalidad, comprometiéndose esta última a instruir un procedimiento, pero sin derecho subjetivo del denunciante a que su denuncia acabe con un resultado sancionador.
[11] Ver apartado 3.8, relativo a la instrucción del procedimiento.
[12] Ver apartado 3.9, relativo a la finalización del procedimiento.
[13] Este porcentaje de reducción podrá ser incrementado reglamentariamente.
[14] En este sentido se pronuncia la STS (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 5ª) núm. 8226/2011, de 2 de diciembre y las SSTC 66/1984, de 6 de junio, y 78/1996, de 20 de mayo. El TC estableció que se vulneraría el derecho a la tutela judicial efectiva del artículo 24 CE si se ejecutase un acto sancionador antes de que se constate la firmeza del acto por no haberse interpuesto recurso contencioso-administrativo o, en el caso de haberse interpuesto éste, antes de que hubiera recaído resolución del órgano jurisdiccional competente sobre la solicitud de una medida cautelar de suspensión.
ABREVIATURAS
BOE Boletín Oficial del Estado.
DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.
LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.
LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.
LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.
LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.
LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.
LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.
LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.
RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.
RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.
TS Tribunal Supremo.
Julio de 2017.
© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)
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