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Instrucción del procedimiento administrativo

La instrucción del procedimiento administrativo es aquella fase que abarca los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. Nos centraremos en las novedades respecto a la prueba, los informes y la participación de los interesados en el procedimiento.

LAS NOVEDADES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO COMÚN EN LA LEY 39/2015. ALGUNOS ASPECTOS SINGULARES

 

3.8.- Instrucción del procedimiento

La siguiente fase del procedimiento sería la instrucción, que abarcaría todos los actos necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los hechos en virtud de los cuales deba pronunciarse la resolución. En concreto, dedicaremos este epígrafe a las novedades introducidas por la LPAC con respecto a la prueba, los informes y la participación de los interesados en el procedimiento.

La prueba es uno de los elementos sobre los que la LPAC ha incorporado novedades de gran importancia. Al igual que se preveía en la LRJPAC, los hechos relevantes para la decisión de un procedimiento pueden acreditarse por cualquier medio de prueba admisible en Derecho. Sin embargo, la LPAC introduce una novedad en su valoración, y es que ésta se realizará de acuerdo con los criterios establecidos en la LEC (art.77 LPAC), que en su artículo 218.2 establece que «las sentencias se motivarán expresando los razonamientos fácticos y jurídicos que conducen a la apreciación y valoración de las pruebas, así como a la aplicación e interpretación del derecho. La motivación deberá incidir en los distintos elementos fácticos y jurídicos del pleito, considerados individualmente y en conjunto, ajustándose siempre a las reglas de la lógica y de la razón». Es decir, a la hora de valorar las pruebas, a tenor de la LPAC, ya no sólo se tendrán en cuenta las reglas jurídicas, sino que se deberán observar también las reglas de la lógica, la razón y la sana crítica. Como bien se ha afirmado por la doctrina, «la motivación no es más que una actividad lógica de quien resuelve, por lo tanto queda sometida no sólo a las reglas jurídicas – principio de legalidad – sino también a las reglas de la lógica y la razón»[1].

Pero, ¿qué debe entenderse por reglas de la lógica y la razón? La jurisprudencia interpreta la referencia a las reglas de la lógica y la razón efectuando una distinción entre la «exposición argumentativa» del juez o tribunal decisor y «el carácter lógico de la interpretación o conclusión extraída», entendiéndose que se colma la exigencia legal con la formulación de la primera, por entender que el carácter lógico de la interpretación o conclusión es una cuestión de fondo propia del recurso de casación[2].

Con la anterior argumentación, se distingue entre: una exigencia de motivación, entendida como coherencia formal y resolución fundada en derecho; y una motivación lógica y acertada, que se entiende como una cuestión de fondo sólo revisable en casación[3].

Fuera ya de los criterios de la valoración, si dicha valoración de las pruebas practicadas pudiese constituir el fundamento básico de la decisión que se adopte en el procedimiento, por ser pieza imprescindible para la correcta evaluación de los hechos, deberá incluirse en la propuesta de resolución.

También se han introducido novedades en lo que respecta al período de prueba. Hasta hace unos meses, cuando la Administración no tuviese por ciertos los hechos alegados por los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exigiese, el instructor del mismo acordaba la apertura de un período de prueba por un plazo no superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que pudiesen practicarse cuantas fuesen pertinentes. Con la LPAC, independientemente de ese período de prueba al que hemos hecho referencia anteriormente, cuando el instructor lo considere necesario, a petición de los interesados, podrá decidir la apertura de un período extraordinario de prueba por un plazo no superior a diez días.

Se introduce igualmente la presunción de veracidad de los documentos formalizados por funcionarios a los que se reconoce la condición de autoridad. Dicho con otras palabras, cuando nos encontremos con documentos formalizados por los citados funcionarios y se observen los requisitos legales correspondientes, los hechos que se recojan en ellos y hayan sido constatados por aquéllos, harán prueba de éstos salvo que se acredite lo contrario.

Además, cuando la prueba consista en la emisión de un informe y éste deba ser emitido por un órgano administrativo, organismo público o Entidad de derecho público, se entenderá que éste tiene carácter preceptivo.

Los citados informes deberán emitirse a través de medios electrónicos, pudiéndose proseguir las actuaciones aunque no se emitan en el plazo señalado, salvo cuando se trate de un informe preceptivo. En este último caso se podrá suspender el transcurso del plazo máximo legal para resolver el procedimiento por el tiempo que medie entre la petición, que deberá comunicarse a los interesados, y la recepción del informe, que igualmente deberá ser comunicada a los mismos. Este plazo de suspensión no podrá exceder en ningún caso de tres meses. Si no se recibiese el informe en el indicado plazo, proseguirá el procedimiento (art. 80 LPAC).

Con anterioridad a la solicitud del informe del órgano competente para el asesoramiento jurídico o a la solicitud del Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma, deberá darse audiencia a los interesados (art. 82.1 LPAC). Es decir, una vez instruidos los procedimientos, e inmediatamente antes de redactar la propuesta de resolución, éstos se pondrán de manifiesto a los interesados o, en su caso, a sus representantes, para lo que se tendrán en cuenta las limitaciones previstas en la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno.


[1] FERNÁNDEZ SEIJO, JOSÉ MARÍA, Comentario al art. 218 LEC, «El Proceso Civil», vol. II, Ed. Tirant lo Blanch, 2001, p. 1610.

[2] ABEL LLUCH, XAVIER, Los medios de prueba a la luz de las reglas de la sana crítica, Diario La Ley, Nº 8658, Sección Tribuna, 3 de Diciembre de 2015, Ed. Wolters Kluwer.

[3] En este sentido se expresa la STS 705/2010, de 12 de noviembre de 2010: «El motivo debe desestimarse porque la exigencia del art. 218.2 “in fine”, de la LEC de que la motivación debe ajustarse a las reglas de la lógica y de la razón se refiere a la exposición argumentativa del Tribunal y no a si es lógica la interpretación jurídica, ni la conclusión de este orden extraída, efectuadas por la resolución recurrida, pues se trata de cuestiones de fondo propios del recurso de casación».


ABREVIATURAS 

 

BOE Boletín Oficial del Estado.

CE Constitución Española.

DOUE Diario Oficial de la Unión Europea.

LAE Ley 11/2007, de Acceso Electrónico de los Ciudadanos a los Servicios Públicos.

LEC Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil.

LEF Ley de 16 de diciembre de 1954 sobre Expropiación Forzosa.

LJCA Ley 29/1998, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa.

LPAC Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas. 

LPAC 1958 Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958.

LRJPAC Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.

LRJSP Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

RPPS Real Decreto 1398/1993, de 4 de agosto, por el que se aprueba el Reglamento del Procedimiento para el Ejercicio de la Potestad Sancionadora.

RPRP Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo, por el que se aprueba el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones Públicas en materia de responsabilidad patrimonial.

TC Tribunal Constitucional.

TS Tribunal Supremo.


Julio de 2017.

© Alberto Díaz Hurtado, Abogado (autor)

 

 

 


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Epígrafe anterior: 3.7.- Ordenación del procedimiento. El Expediente Administrativo.

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